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    青海快3今天彩票控:中外矿事纵横谈:矿业权管理的两重性

    放大字体  缩小字体 发布日期:2019-02-26  来源:自然资源之声  
    核心提示:资源产权管理和矿业活动管理是矿政管理的两个轮子。无论哪一个国家的矿法,无论这部矿法是冠以什么名称(如矿业法、矿产资源法、矿业权法、矿山法等),也无论矿业权的名称是什么(许可证、准许证、宣示、租约等),都必定包含资源产权管理与矿业行政管理两项内容。资源产权管理是一种财产管理,本质上是一个私权问题;

    昨天青海快3开奖结果查询 www.absst.tw inkMacSystemFont, "Helvetica Neue", "PingFang SC", "Hiragino Sans GB", "Microsoft YaHei UI", "Microsoft YaHei", Arial, sans-serif; font-size: 16px; font-variant-numeric: normal; font-variant-east-asian: normal; letter-spacing: 0.544px; text-align: justify; widows: 1; line-height: 1.75em; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;">资源产权管理和业活动管理是矿政管理的两个轮子。无论哪一个国家的矿法,无论这部矿法是冠以什么名称(如矿业法、矿产资源法、矿业权法、矿山法等),也无论矿业权的名称是什么(许可证、准许证、宣示、租约等),都必定包含资源产权管理与矿业行政管理两项内容。资源产权管理是一种财产管理,本质上是一个私权问题;矿业权行政管理是对矿业活动的管理,本质上是一个公权问题。然而这两项管理是无法分离的。这就是矿业权管理的两重性。

    就矿法而言,无论是产权管理,还是行政管理,事实上都是由政府进行的 ,也就是说从表面上看似乎都是行政管理。我们下面的讨论主要是将两种管理在性质上和功能上加以区分,以利于对矿业权的管理内容有更深刻的理解,而不是企图建立新的矿业权法律与管理制度。

    本文指的产权,是自然资源使用权,包括底土资源使用权和矿产资源使用权;自然资源所有权属国家所有,永不出让,产权关系比较清晰,不是本文讨论的重点。

     

    一、矿业权管理功能两重性的表现

    矿业权管理实际上有两个管理功能:一个是产权管理,一个是行政管理;有两个被管理主体,一个是产权人,一个是企业法人。在大多数国家矿法中,都将两个不同的管理主体合二而一,称之为政府;同时将两个不同的被管理主体也合二而一,称之为矿业权人。

    但矿业权人通常不会拿到两份证书,一份用于确认获得产权,一份用于确认开展矿业活动的许可;而是只获得一份证书,或者是租约,或者是许可证。这样,一证两用,就成为矿业权管理的常态模式。

    一些国家矿法规定,授予采矿权人的证书是租约。租约是出租人与承租人之间的财产契约,纯属私权,用来处理关于财产产权双方的权利与义务关系。但作为矿业权人手中的租约,其内容还应涵盖政府对矿业权人采矿活动进行监督的条款,诸如对设备、生产、运输、就业、安全、健康、环保等事项进行监督管理。这样,采矿租约就有了政府行政管理的内容,即行使公权力的内容,产权管理与行政管理合二为一。

    另一些国家矿法规定,授予矿业权人的证书是许可证。许可证,纯属一纸行使公权力的证书,应无产权管理成分。但是,在矿业权管理中,必须包含产权管理。既然只颁发一个许可证,那就别无选择,只好由许可证在履行其对矿业活动行政管理职能的同时,兼职产权管理了。于是采矿许可证赋予了矿业权产权管理的内容。我国的《矿产资源法》实行的是许可证制度,在第五条写道:“开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。”这为许可证包含矿业权赋予了法律依据。如无这一条,管理就乱了:矿业权人只有对其采矿活动接受行政监督的义务,手中却没有任何产权,那么它申请许可证干什么呢?这就如同你要去租一套廉租房,你填了表,交了钱,房管部门的人发给你一份许可证(假定如此,租房的证书不会是许可证),许可证上说你要遵守小区规定,?;ば∏肪?,处理好与邻居关系,不要扰民,等等,但恰恰没有给你住房权,这许可证不是废纸一张吗?当然这种荒谬的情形是不会出现的,人们不至于糊涂到对一个租房人发许可证而不是签署租约。但矿法却在许可中包含了租约的内容,探矿、采矿许可证的持有者,既要服从政府的行政管理,又要遵守双方之间的契约关系。

    由此看出,一证两用是矿业权的管理特色??笠等ü芰郊?,但只发一证,或是租约,或是许可证。于是,只好把所有的管理功能都放到这一个证上。实行两证制度太复杂,也无必要,放在一起管相辅相成,比分开管更合理,更高效。不过还真有分开管理的。有些国家实行一法两证,甚至还有国家实行两法两证。前者是一部矿法、两份证书,一份证书管产权,一份证书管矿业活动。美国实行的就是这种模式,管理矿业权的证书称为“采矿宣示”和“采矿租约”,管理矿业活动的称为“矿山工作准许证”。拿到两证,才能开展矿产勘查开发活动。如仔细寻找,可能还会有更多的这类例子。

    加拿大各省实行的都是两法两证制度。以不列颠哥伦比亚?。˙C ?。┪?,将《矿业权法》和《矿山法》作为矿产资源管理的法律基??;前者属产权管理法,后者属行政管理法,脉络清晰??笠等ü芾淼男问绞遣煽笮竞筒煽笞庠?,行政管理的形式是采矿准许证。对固体矿产而言,只要是没有被占据的地方,你会很容易拿到采矿宣示和采矿租约采矿租约,到网上在线申请就行了,如无意外,十有八九会很快拿到采矿租约,远不如在我国那么艰难。但要真的开展采矿活动,还必须申请一个采矿准许证。为此你要提供一系列信息,接受一大堆审查,程序要比申请采矿权复杂得多。租约和准许证到手,表明你既被授予了使用底土资源和矿产资源的权利,又获得了开展矿山建设和矿山生产活动的许可,就可以开工了。请注意两证的性质是不同的,租约属私权范畴,准许属公权范畴。这个例子说明,加拿大人充分理解了矿业权管理有两个轮子——自然资源产权管理轮子和矿业活动行政管理的轮子。

     

    二、矿业权的产权管理功能

    矿业权的产权管理在于处理产权出让者与产权受让者之间的经济关系。在这里,产权出让者是国家或?。ㄖ荩┑娜迦嗣?,由政府代表之;产权受让者是矿业权人。

    (一)产权的对象产权的对象包括底土资源和矿产资源。

    1. 底土资源是地表土地之下的所有自然资源,包括矿产、地下水、地热、岩石、构造、地球的物理与化学场、地下空间等。底土资源是探矿阶段唯一使用的自然资源,也是采矿阶段使用的两种自然资源之一 。

    2. 矿产资源

    矿产资源是底土资源的一个子集。探矿阶段是一个矿产资源勘查评价的过程,而非使用矿产资源的过程。采矿阶段是一个使用矿产资源的过程,使用的形式是开采矿产储量,将其以矿石的形式移出地表,并加工成矿产品。 采矿阶段同时要使用底土资源,无论是矿体外的开拓系统还是在矿体中的采矿系统,都是在底土中挖掘的;此外,排土场、尾矿库等设施既占据地表面积,也占据底土空间。

    (二)产权出让主体与受让主体

    1. 产权出让主体

    底土资源和矿产资源的所有者,即出让主体,在中央集权国家是全国人民,由中央政府代表;在联邦制国家,所有者主要是全体州民,由州政府代表,但国家通常也管辖一部分。底土资源和矿产资源产权的出让者永远为其所有者——国家或?。ㄖ荩?。

    2. 产权受让主体

    矿业权人为产权受让主体。

    (三)产权出让的内容

    通常产权所有者不会把一宗自然资源产权的所有权能都授予矿业权人,除非购买;但底土资源与矿产资源是不可购买的。因此,所有者仅将矿业权人探矿、采矿所需的那部分产权权能授予矿业权人。

    1. 探矿权

    是一种底土使用权,权利内容为:

    • 开展勘查活动,包括填图、钻探、坑探、槽探、井探、地球物理勘探、地球化学勘探等;

    • 采取用于矿产资源评价的样品;

    • 开展矿产资源评价,估算矿产资源量与矿产储量。

    有的探矿许可证对探矿规定一个深度,如500 米,或1000米,这是允许使用底土的最大深度。

    2. 采矿权

    是使用矿产资源和底土资源的权利,主要内容为:

    • 底土资源使用权:开展矿山建设;

    • 底土资源使用权:进行矿山生产勘探与地质勘探;

    • 矿产资源使用权:对矿产储量进行开采,移出地面;

    • 矿产资源使用权:对矿石进行加工,包括破碎、选矿、冶炼等;

    • 矿产品占有权:在依法缴纳国家权益金及其他属于国家所有回报的款项后,享有对矿产品的占有权。

    (四)产权出让的回报

    产权受让者需要获得资产,产权出让者需要获得回报,这是产权市场中让受双方的基本关系。因此产权管理包含对国家所有的自然资源资产使用的回报管理。

    按各国矿法惯例,年租是底土资源出让的回报,按面积收取。这份年租不是使用矿产资源的年租,不是使用地表土地的年租,而是使用底土资源的年租。

    权益金是矿产资源出让的回报,按采出的数量收取。

    红利是矿业权招标收入,实际上是年租与权益金的另一种收费形式,属年租性质、权益金性质还是兼有两者性质,认识不一。这种形式形成了年租+ 权益金+ 红利的矿业权回报形式。年租与权益金是普遍使用的产权出让回报形式,红利是对特定矿产的竞争性产权出让回报形式。

     

    三、矿业权的行政管理功能

    矿业权行政管理功能是对矿业活动进行执法监督管理,内容包括依法探矿采矿、土地调解、探采计划、劳动就业、健康安全、环境?;?、社区和谐与发展等方面。

    (一)行政管理基本内容

    1. 依法探矿采矿

    由于一个国家、一个州的矿业权数量大,历史长,准入条件多,因此矿业权的合法性是政府需要严格管理的问题之一。从矿业权行政管理的角度,主要是避免申请重叠,为此设置了核查、公示等条款,以免重复或重叠。随着矿业权数据库的建立,这一管理功能得以高效实现。

    2. 土地调解

    对矿业权行政管理而言,土地所有者与矿业权人的纠纷已不是产权管理问题,而是一个社会行政管理问题。土地的行政管理由土地法调整。由于土地纠纷大量出现,矿业活动不仅涉及矿业权人利益,而且涉及国家利益,因此各国均在矿法中设置较多的条款与完整的程序,对矿业权人合理的土地利用权利进行?;?。

    各国矿法基本上采取“ 三步走”的方式解决矿业用地纠纷。第一步,由矿业权人和土地所有者协商或协议解决,如不能解决则进入第二步。第二步,由矿业主管部门派员调查并进行协调,如协调不成,则进入第三步。第三步,由矿业权申请者向专门处理矿业纠纷的法庭起诉,法庭做出裁决。由于采矿涉及国家利益,通常法庭会支持申请者,但在土地使用租金或赔偿金方面会合理考虑土地所有者的利益,但漫天要价是不会得到支持的。有的国家是由矿业主管部门进行裁决。

    3. 工作计划管理

    所有的证后管理均纳入工作计划。

    采矿权人在获得矿业权后,应提交至少五个工作计划:采矿工作计划、环境管理计划、安全健康计划、劳动力雇佣计划、社区发展计划。每份计划除总体计划外,还必须制定年度计划??笠抵鞴懿棵哦哉庑┘苹氖凳┣榭鲆婪喙?。

    (二)矿业活动行政管理的实施主体

    在成熟的市场经济国家,矿业活动行政管理由矿业或矿产资源管理部门主管,协管部门包括土地、环境、安全、劳动、建设、规划等部门。在涉及协管内容的审批或执法时,通常由矿业或矿产资源主管部门将有关问题提交给协管单位,由协管单位提出处理意见,然后将结果回馈到主管部门。

    协管的依据是有关协管领域的法规。如土地按照土地法规实行协管,环境按照环保法规实行协管。也就是说,虽然这些非矿业领域的行政执法是由矿业权主管部门归口管理,但执行的是相关部门的法规,这些部门实际上参与了管理过程,使矿业权及其相关领域的管理具有国家层面的集中性、有效性和权威性。

    (三)矿业行政执法中的经济手段

    矿业活动是对土地、环境和社区现状有强烈影响的生产活动。为了使执法达到预期的效果,经济手段在执法过程中的使用必不可少。所谓经济手段,主要是对违法者的??钣攵钥笠祷疃斐刹撇鹗У呐獬?。

    以澳大利亚维多利亚州的矿产资源法为例,设置了37 个??罾嗄?,是各国矿业法中??罟娑ㄗ钕晗刚咧?,其中25 项涉及采矿权许可证持有者。??畹奈シㄐ形ㄎ薰ぷ骷苹谌?、界外开采、不按授权时间开采(指每天的某个时段不得开采)、排放粉尘超标、作业噪音超标、不按计划规定排放化学物质、不按规定排放水、不按规定施行爆破作业、移动土著居民区植被、不按规定建筑围栏、钻孔未封孔、未通知主管部门矿石产量与应缴权益金数量、未妥善保存采矿记录、未及时提交年度报告等。

    各类工作计划是确定违法行为的重要依据。在一份授权的工作计划中,对工作内容、范围、时间、手段、强度、排放标准都有详细的规定,因此只要将现场操作状况与工作计划许可的内容对照,就可知违法与否,??钍恳部闪⒓慈范?。对农民、居民和社区财产的损害进行赔偿是矿法经济手段包含的内容??蠓ㄒ话懔杏邢晗傅呐獬ヌ蹩?,各国均针对国家的具体情况制定有标准和指南,以确定各种损害的赔偿数额。

     

    四、让两个轮子转起来

    地主把土地租给农民,只有一个轮子,除了收地租,别的不管(除土地财产遭到破坏外,下同);房东把房屋租给房客,除了收房租,别的不管;银行把款贷给商户,除了收利息,别的不管。这是产权这个轮子转动的情形。另一方面,工商管理部门把许可证发给商户,只管商家规规矩矩营业,其他不管,如店铺门面从哪里来,设备从哪里来等;医药管理部门把药品生产许可证发给商户,只对药品生产的标准、质量进行监管,其他不管,如药材如何获得等。这是行政监督这个轮子转动的情形。

    但对于矿业权而言,需要产权管理与行政管理两个轮子一起转,而且要转到位。近年来,我国的矿业权管理过于利益化,矿业权的利益分配问题成为管理关注的重心,对收费的兴趣远大于对矿产资源勘查开发政策调控与行政监管的兴趣,既在私权的契约管理上超权作为,又在公权的行政管理上软弱无力,两个轮子都不够健全。

     

     




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